文：任泽平团队

导读

本报告旨在关注留守儿童的困境，建议推动户籍制度和教育改革。儿童是国家的未来、民族的希望。儿童时期是生命周期的起点，儿童发展为人的全生命周期发展奠定基础。

1、中国儿童格局呈现四大特点：

1）总量从“维持平稳”到“快速减少”。未来20年儿童数量降幅或近50%，其中6-8岁年龄段儿童数量降幅最大。

2）性别比改善，逐渐趋于正常值。2022年0-17岁儿童性别比113，随着出生人口性别比逐渐改善，未来儿童性别比将趋于正常值。

3）留守儿童增多，城乡比为4:6。2020年流动儿童和留守儿童城乡比分别为9:1和4:6。

4）少儿抚养比下降、总抚养比上升。未来10年少儿抚养比将快速下降，但由于老年人口抚养比快速增加，社会总抚养比呈上升趋势。

2、中国儿童格局面临四大挑战：

1）儿童数量减少影响消费总量、拖累经济。当前我国的生命周期消费曲线呈“倒V型”，银发经济较难弥补缺口。预计2023-2043年0-17岁儿童消费占总消费比重从21.3%降至12.5%。

2）出生人口连续7年下降，生育率低迷，年轻人生育意愿低。

3）区域教育不均衡，农村高中完成率仅5成，寒门难出贵子。2020年城镇和农村儿童的高中完成率分别为81.2%、55.3%，城乡差距25.9个百分点。

4）近4成儿童不与父母双方共同居住，“原生家庭”支持弱化、社会关注支持不足，农村“留守儿童”更易产生心理健康问题。2020年63.6%的儿童与父母双方一起居住，19.6%与父母中的一方一起居住，16.8%的儿童不与父母一起居住，合计有36.4%的儿童不能与父母双方共同居住，其中超8成是受人口流动的影响。中国不仅面临老龄化少子化，而且面临大量留守儿童问题。联合国儿童基金会数据显示，中国有至少3000万的17岁以下儿童面临情绪或行为问题。我国在户籍制度改革、教育公平等方面任重道远。

3、如何应对？提振生育水平、重视儿童早期发展、推动公共服务均等化

1）鼓励生育、提振生育水平，需要社会共担。国际经验看，补贴和生育水平正相关，其中法国、瑞典等福利支出占比高、生育率维持高位，日本等国家补贴力度不足、陷入“低生育陷阱”。

2）关注儿童早期发展，投资人力资本，投资越早、回报越大。2010-2019年OECD国家平均花费在0-5岁教育阶段的公共开支占GDP比例平均值从0.63%增至0.72%。学前教育公共支出占GDP比重与入学率呈正比，促进儿童在早期发展，有助于未来人力资本积累。

3）改革户籍制度，推动常住人口市民化，教育等公共资源均等化。国际经验看，随着经济的不断发展，户籍制度的功能从迁移限制向居民信息登记转变，劳动力自由流动是大趋势。

正文

1 中国儿童格局：总量开始下降，性别比改善，留守儿童增多、少儿抚养比下降

相关定义：

根据联合国《儿童权利公约》，儿童是指18岁以下人口，即0-17岁人口。医学界将儿童规定为14岁以下作为医学观察年龄。我国的人口统计对年龄的分组，一般将0-14岁为定义为少年儿童。为覆盖更多人群，本文将讨论对象扩展到0-17岁。

其中，流动儿童是指“居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的0-17岁儿童人口，扣除市辖区内人户分离部分”；留守儿童是指“父母双方或一方跨乡镇街道外出流动半年及以上，留在原籍不能与父母双方共同生活的0-17岁儿童”。

当前，中国儿童格局呈四大特点：

1）总量从“维持平稳”到“快速减少”。未来20年儿童数量降幅或近50%，其中6-8岁年龄段的儿童数量降幅最大。从总量看，中国0-17岁儿童数量在1980年左右达峰值，此后随着计划生育实施后长期低生育率影响，儿童数量逐渐减少，1982-2010年从4.1亿人降至2.8亿人，之后随着生育政策放松，生育堆积效应使儿童数量维持相对稳定， 2022年儿童总量约2.9亿人。从占比看，1953-2022年儿童数量占总人口比重从41%降至20.4%，期间1964年为最高点46%。根据育娲人口《中国人口预测报告2024》“中方案”，2023-2040年0-17岁儿童的数量快速减少，占总人口比重将从20.1%降至2040年的仅11.7%，此时老龄人口占比将超过26%，整体人口年龄金字塔呈一个“收缩状”。分年龄看，按3岁为一个年龄组，2020年0-2岁、3-5岁、6-8岁、9-11岁、12-14岁、15-17岁年龄儿童分别为4163.7万人、5279.3万人、5590.9万人、5283.1万人、5021.3万人、4427.2万人，占儿童总量比重分别为14%、17.7%、18.8%、17.7%、16.9%、14.9%。根据育娲人口《中国人口预测报告2024》“中方案”，2020-2040年，各年龄段儿童数量变动分别为-39%、-53.1%、-56.4%、-52.9%、-47.7%、-37.1%。

2）性别比改善，逐渐趋于正常值。2022年0-17岁儿童性别比113，男童比女童多1700多万人，随着出生人口性别比逐渐改善，未来儿童性别比会逐渐趋于正常值。由于男孩死亡率高于女孩，为了让婚育年龄阶段的男女数量匹配，国际上将103-107设为出生人口性别比的正常值。从出生人口性别比看，1982年出生人口性别比约108，1990年上升至111.3，2000年高达116.9，2010年为118，2013年之后随着生育政策逐渐放开，出生人口性别比下降明显，2023年已降至104.5。1982-2022年0-17岁的儿童性别比从106.2增至113，由于出生人口性别比会反映在后续儿童性别比上，未来儿童性别比会逐渐趋于正常值。

3）留守儿童增多，城乡比为4:6。2020年流动儿童和留守儿童城乡比分别为9:1和4:6。随着城镇化的提升，城镇儿童占比也呈上升趋势，1982年城镇化率从21.1%提升至63.9%，城镇儿童占比从16.6%升至62.9%。受人口流动影响，流动儿童和留守儿童增多。2010-2020年，流动儿童从3581.2万人增至7109.3万人，几乎翻倍；留守儿童从5491万人增至6693万人，增长了21.9%。分城乡看，2020年城镇流动儿童、农村流动儿童占流动儿童比重分别为90.1%和9.9%。2020年城镇留守儿童和农村留守儿童占留守儿童的比重分别为37.6%、62.4%。

4）少儿抚养比下降、总抚养比上升。未来10年少儿抚养比将快速下降，但是由于老年人口抚养比快速增加，社会总抚养比呈上升趋势，预计2034年超过50%。抚养比是衡量劳动人口抚养老人和儿童负担的指标，此部分使用0-14岁、15-64岁、65岁及以上的年龄分组。从少儿抚养比看，1990年-2010年少儿抚养比从41.5%快速降至22.3%，此后10年趋于平缓，2023年少儿抚养比为24%，未来如果没有实质性的鼓励生育政策出台，少儿抚养比仍将快速下滑，至2035年降至约17%，此后保持平稳。从老年抚养比看，随着老龄化程度不断加剧，老年抚养比呈现快速上升的趋势，2023年老年抚养比22.5%，预计2050年左右超过50%。与此同时，总抚养比随着老年抚养比的快速增加而增加，2023年为46.5%，预计2034年左右超过50%，2040年增至60.9%、2050年增至71.4%。

2 中国儿童格局面临的问题和挑战

2.1 儿童数量减少影响消费量、拖累经济增长，当前银发经济较难弥补缺口

宏观上看，由于经济社会发展和历史文化积淀的不同，各经济体居民全生命周期消费路径差异明显，高收入经济体全生命周期消费曲线向上倾斜、呈“N型”，中低收入经济体全生命消费曲线向下倾斜、呈“倒V型”。儿童时期储蓄少，消费多，对于个体来说是负债阶段，消费倾向较高，如果不考虑其他因素，儿童数量的减少会影响社会整体消费倾向。国际对比看，不同收入水平国家的分年龄消费情况不同，高收入经济体的生命消费曲线是向上倾斜的，由于老年人口的医疗健康、长期护理成本等快速增长，消费水平整体随年龄增长而上升；而中低收入经济体的生命消费曲线是向下倾斜的，由于整体收入水平有限，老年居民更强的预防性动机和遗赠动机，老年阶段的消费水平不高，进而对总体消费产生了一定抑制作用。联合国人口署研究显示，美国和日本的65岁+消费与25-65岁消费比值超过130%，我国该比值为85%，相比之下，美国和日本的0-24岁消费与25-65岁消费比值分别为75%、90%，我国该比值为110%。当前，我国的生命周期消费曲线呈“倒V型”，儿童数量和占比下降带来消费更快速的减少，老年人口占比提升带来的消费增加难以抵消缺口。

从总量看，儿童的消费支出为家庭的刚性支出，2023年0-17岁儿童的消费性支出约占社会总消费支出的21.3%，估算2043年占比降至12.5%，对总消费贡献明显减少。根据育娲人口《中国生育成本报告2024》，0-2岁婴幼儿的消费性支出主要是食品、衣物、医疗保健和教育娱乐方面的支出，人均消费支出为24538元/年；3-5岁儿童的幼儿园和学前教育支出增加，人均消费支出36538元/年；6-14岁儿童在9年义务教育阶段的人均消费支出27007元/年；15-17岁儿童的高中阶段不再是义务教育，3年的人均消费支出29007元/年。参考美国、日本同时期的人均消费支出变动趋势，使用育娲人口《中国人口预测报告》“中方案”的数据进行测算，预计2023-2043年0-17岁儿童消费占总消费比重从21.3%降至12.5%。

从消费结构看，随着未来儿童相关消费总量面临下行压力，6-14岁年龄段的儿童消费占比降幅更大。分年龄阶段看，18岁以下的儿童尚未经济独立，消费以学习和素质培养为主，其中小学之前的婴幼儿阶段，重点的消费在食品饮料、服装和教育方面，具体为奶粉、少儿培训等；中学阶段的少年逐渐形成自主消费观，重点消费在食品饮料、服装、教育、娱乐方面，对于潮流服饰、游戏等方面的消费逐渐增加。根据测算，2023-2043年，0-2岁、3-5岁、6-14岁、15-17岁儿童消费占总消费比重分别从1.9%、4.0%、11.5%、3.9%变为1.8%、2.7%、5.8%、2.2%，分别减少了0.1、1.4、5.8、1.7个百分点。

2.2 生育：出生人口连续7年下降，生育率下降，年轻人生育意愿低

出生人口连续7年下降，第四轮婴儿潮未出现。新中国成立以来，中国先后出现三轮婴儿潮，分别为1950-1958年的年均2100万，1962-1975年的年均2628万，1981-1994年的2246万，之后逐渐下滑至2003-2012年的1600万上下，其中2012年为1635万。第四轮婴儿潮原本应在2010年后出现，但因长期严格执行的计划生育而消失。此后，生育政策开始松动，2013年“单独二孩”、2015年“全面二孩”、2021年“全面三孩”，但未能扭转低生育趋势。2013-2015年出生人口分别为1640、1687、1655万，出生人口在2016年达1786万、创2000年以来峰值；但2017年开始，出生人口连续七年下滑，至2022年已跌破千万大关，2023年902万，比2022年减少54万人，继续创历史新低。

一方面，婴儿潮人口逐渐退出育龄阶段，主力育龄妇女仍处下降阶段。由于出生人口进入育龄期的数量会直接影响育龄妇女的数量，对主力育龄妇女数量的影响较为明显，数据显示，出生人口滞后27年的走势与主力育龄妇女走势几乎同步，未来一段时间，1988-1994年间婴儿潮期间出生的人口仍是我国生育主力，但后续进入育龄期的女性在持续减少，主力育龄妇女数量持续下降。根据育娲人口《中国人口预测报告》“中方案”，预计到2030年育龄妇女数量降至3亿、主力育龄妇女数量降至1.2亿，较2022年分别下降3.8%、17.4%，2050年分别降至2.1亿、0.9亿，较2022年分别下降31.5%、37.4%。在此背景下，出生人口下降压力较大。

另一方面，2023年中国总和生育率降至1左右，不足更替水平（2.1）的一半。值得注意的是，世代生育意愿下降，年轻一代生育意愿低，00后平均打算生育子女数仅1.48个。2021年国家卫生健康委调查显示，育龄妇女生育意愿继续走低，2017、2019、2021年平均打算生育子女数为1.73、1.76、1.64个，作为生育主体的“90后”、“00后”仅为1.54个和1.48个。

全球范围看，东亚地区生育率全球最低，以“少生精养”为主，且婚育文化传统、劳动强度高等会制约生育意愿和生育水平。

1）生育率极低，2023年东亚地区总和生育率1.01，是全球总和生育率最低的地区。根据联合国《世界人口展望2024》，2023年东亚总和生育率1.01、欧洲1.4、北美洲1.6、拉美和加勒比地区1.81、大洋洲2.14、非洲4.07。具体国家看，2023年东亚代表国家中国、日本、韩国的总和生育率分别为1.02、1.2、0.72，处全球较低水平。

2）生育成本高。东亚地区育儿成本全球前列，根据育娲人口的《中国生育成本报告2024》，在韩国把一个孩子抚养到18岁所花成本相当于人均GDP的7.8倍（2013年）、中国为6.3倍、日本为4.3倍（2010年）。

3）性别工资差距较大。女性面临“母职惩罚”，在职场晋升等方面处于弱势地位。根据OECD数据，2021年OECD国家平均性别工资差距12%，其中韩国、日本、美国、法国分别为31.1%、22.1%、16.9%、11.8%。根据BOSS直聘研究院在2022年3月发布的《2021年中国职场性别薪酬差异报告》，中国城镇就业人群性别薪资差距为22.9%，这在OECD国家处于前列。

4）婚育文化传统。东亚长期受儒家文化影响，婚姻观传统，大多数国家中非婚生育往往是被禁止甚至被唾弃，非婚生育接受度极低。所以东亚的婚育模式一般是先婚后育，所以生育率更容易受到推迟婚姻的影响。根据OECD数据，2020年韩国、日本非婚生育比例分别为2.5%、2.4%，远低于OECD平均值41.9%。

2.3 教育：区域教育不均衡，农村高中完成率仅5成左右，寒门难出贵子

当前，教育存在区域结构不均衡，包括城乡教育差距、教育资源分配不均等，代际流动趋缓。

1）教育资源方面，教育总需求减少，但区域差距扩大，乡城差距明显增加。人口周期波动会对影响不同年龄段的人口变动，随着2017年出生人口开始减少，对应3年后学前教育年龄人口减少、6年后小学年龄人口减少、12年后初中年龄人口减少及15年后高中年龄人口减少。受人口乡城迁移和流动的影响，虽然教育人口总量呈现下降的趋势，但是区域间的教育供需差距仍有扩大。分区域看，人口流入和出生率较高的区域，学位供应压力增加；而人口流出或者出生率较低的区域，由于面临受教育人口减少压力，会面临“学生荒”的学位供应过剩。

分城乡看，由于城乡教育差距较大，很多农村家庭不惜花费高价将孩子送到城里读书，这会进一步加剧城乡教育入学需求分化。由于大量乡村人口涌入城市，对优质教育资源需求增加，城市相关教育学位紧张；而偏远地区、教育落后的农村地区生源不足，大量学位面临空置。根据复旦大学社会发展与公共政策学院副院长、教授的研究，2020-2040年，农村地区小学适龄儿童规模降幅比城镇多20个百分点，由于生源的城乡流动，农村地区小学适龄儿童数量降幅会更大。

教师资源方面，小学阶段城乡资源配置不均，农村高素质教师质量有待提升。当前，高素质教师持续向发达地区集聚，农村地区由于教育环境艰苦等原因难以吸引和留住优质教师资源，并且由于乡村分布更为分散，优质教育资源难以聚集，教育资源的配置相对低效。根据《中国教育统计年鉴2022》，小学阶段，城市、镇、乡村的生师比分别为17.9、16.5、12.9，初中阶段分别为13、12.8、11.5，高中阶段分别为12.3、13.2、13.3。从学历分布看，高中阶段专任教师90%以上是大学本科毕业，城区研究生比例略高于村镇。初中阶段专任教师的专科比例有所提升，城市、镇、乡村的比例分别为4.6%、10.2%、12.5%。小学阶段城乡资源配置差距更大，城市、镇、乡村专任教师是专科的比例分别为15.3%、27.4%、34.8%，本科的比例分别为79.9%、70.8%、62.3%。

2）教育进程方面，城乡教育差距显著，农村高中完成率低且超龄儿童更多。

在校率方面，根据国家统计局《2020年中国儿童人口状况事实与数据》，2020年6-11岁、12-14岁、15-17岁年龄的城镇儿童在校率分别为90.6%、94.9%、94.5%，农村儿童在校率分别为90.2%、95.2%、88%，城乡差距分别为0.4、-0.3、6.5个百分点，高中学龄儿童的教育城乡差异更加明显；

教育完成情况，2020年城镇儿童的小学、初中、高中完成率分别为98.7%、95.9%、81.2%，农村儿童分别为97.3%、88.8%、55.3%，城乡差距分别为1.4、7.1、25.9个百分点。

此外，农村的超龄儿童比例更多，由于家庭和经济等方面的问题，会有更大的辍学概率。数据显示，城镇小学在校生中13岁及以上比重1.8%、初中在校生中16岁及以上比重8.2%，农村的比重分别为3.3%、11.9%，小学和初中超龄儿童占比的乡城差距分别为1.5、3.7个百分点。

3）阶层流动方面，教育机会不均、社会资源分配不均等、贫富差距拉大等直接影响社会流动，寒门难出贵子。近年来，中国收入差距有所缩小，1978年中国收入基尼系数0.371，2008年达峰值0.491，此后回落维持，近年维持在0.46-0.47。由于财富具有累积效应并且可以代际传递和横向转移，财富差距往往比收入差距更为显著，1995-2000年中国财富前10%人群的份额从40.8%升至47.8%，2015年升至67.4%，此后维持平稳，但是财富差距仍处高位。而后50%人群的财富份额从1995年的16%降至2010年的7%，近年在6%左右。对低收入家庭和农村地区来说，实现阶层跨越的途径是教育，但是由于教育资源不均衡等原因，这些学生难以获得高质量教育资源，名校录取中来自农村和寒门的比例相对较低。1978-1998年北大清华等名校农村学生超三成，90年代中期开始下降。2024年清华在内地招生约3500名，通过自强计划录取278位来自边远贫困的农村学生，占比不足10%。

2.4 流动：近4成儿童不与父母双方共同居住，“原生家庭”支持弱化，“留守儿童”易产生心理问题

受人口流动、外出务工等因素的影响，有近4成儿童不能与父母双方共同居住。根据国家统计局《2020年中国儿童人口状况事实与数据》，2020年63.6%的儿童与父母双方一起居住，19.6%与父母中的一方一起居住，16.8%的儿童不与父母一起居住，合计有36.4%的儿童不能与父母双方共同居住，其中超8成是受人口流动的影响，包括留守儿童以及因流动而不能和父母双方一起居住的儿童。

1）分结构看，不与父母共同居住的留守儿童更多与祖父母一起居住、占比23.3%，流动儿童更多与其他成年人或儿童居住、占比21.6%。其中，留守儿童中与父母一方居住、与祖父母居住、与其他成年人或儿童居住的比例分别为59.6%、23.3%、17.2%；流动儿童中与父母双方居住、与父母一方居住、与祖父母居住、与其他成年人或儿童居住的比例分别为61.8%、13.1%、3.5%、21.6%。

2）分城乡看，农村留守儿童中不与父母居住的比例明显高于城市，且多由祖父母隔代照料。城镇留守儿童中与父母一方居住、与祖父母居住、与其他成年人或儿童居住的比例分别为68.1%、16.9%、15%；农村留守儿童分别为54.4%、27.1%、18.5%。

原生家庭支持弱化、社会支持不足，农村留守儿童心理健康问题更容易出现。一方面，对于农村留守儿童来说，父母长期外出打工，由于缺少居所以及上学和生活成本等问题，他们大多只能与祖父母辈生活在一起，由于年龄偏大、文化程度相对低，祖父辈的家庭教育存在不足，不利于儿童早期发展。另一方面，母亲受教育程度越高，越可能为孩子提供更高质量的教育，但是受教育程度与作为孩子主要照管负责人的比重呈反比，母亲照料缺失是造成幼儿认知滞后的关键因素之一。联合国儿童基金会数据显示，中国有至少3000万的17岁以下儿童面临情绪或行为问题，约占儿童总量的十分之一，农村儿童面临心理问题的比重或更高。由于心理教育缺失、担心隐私泄露或者受到嘲笑，儿童往往不会因为心理健康问题寻求帮助，如果问题严重的话难以自愈，更需要外界帮助。

当前中国城乡教育分布仍不均衡，农村面临更多的生源流失和留守儿童问题。城市户籍制度是留守儿童增多的主要原因之一，由于户籍限制，农民工子女在城市上学较为困难，只能回户籍地上学，和父母长期分离。此外，户籍制度限制了流动人口市民化进程，对流动儿童的社会融合形成羁绊，影响其在教育、医疗等方面的权益实现。1949年之后，中国逐渐形成了户籍管理制度，1958年《户口登记条例》明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”，并逐渐与教育、医疗、住房、就业等社会资源挂钩，由此控制人口自由迁徙。改革开放后，特别是1990年代以来，户籍管理逐渐松动，人口开始跨越户籍限制大规模流动。根据2023年7月，国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出“全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万至500万城市落户条件。完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。”2023年，中国常住人口城镇化率为66.16%，户籍人口城镇化率仅48.3%，约2.5亿农民工及家属子女未享受市民待遇。

3 如何应对？—提振生育水平、重视儿童早期发展、推动公共服务均等化

3.1 全面放开并鼓励生育，提振生育水平需社会共担

由于女性地位提升，养育儿童责任逐渐从“女性为主”变为“夫妻共担”。根据家庭经济学理论，家庭成员会根据比较优势进行时间和角色的分配，以实现家庭效用的最大化。在传统经济环境下，女性从事家务工作，男性从事市场工作，“男主外、女主内”是最优的资源配置模式。而在现代经济环境下，随着女性受教育程度提升，越来越多的女性进入职场从事市场工作，经济独立、思想自由，传统家庭分工模式发生变化，经济发展和受教育水平提高为女性提供了更多就业机会，社会地位上升。女性不再只作为“家庭主妇”，而是进入职场实现自己的人生价值。因此，随着女性在劳动市场中地位提升，其工资也会增加。随着性别工资差距缩小，基于家庭效用最大化理论下的家庭分工也逐渐变为夫妻共担的模式。

从经济学角度看，当前家庭意愿生育水平低于社会意愿水平，生养育成本需要社会共担。根据家庭经济学的相关理论，生育成本直接影响家庭生育子女的数量，政府和社会提供生育补贴可以补偿家庭生育成本，减轻家庭育儿负担，提高家庭实际生育水平、缩小社会“生育赤字”。由于生育存在外部性，如果生育的成本收益分配不清晰，就会导致个人生育意愿明显低于社会整体需要的生育水平。

国际经验看，补贴和生育水平正相关，其中法国、瑞典等福利支出占比高、生育率维持高位，日本等国家补贴力度不足、陷入“低生育陷阱”。

大部分欧洲国家提供“慷慨”的补贴来减轻家庭育儿负担，生育率水平也相对更高，比如北欧国家家庭福利支出占比普遍高于南欧和亚洲其他发达国家，生育率也相对较高，2021年北欧、南欧、东亚总和生育率分别为1.58、1.33、1.17。

相比之下，日本、韩国、新加坡等亚洲国家在经过长时间的人口控制之后也开始学习欧洲家庭政策，通过降低家庭生育、养育负担、促进性别就业平等来鼓励生育，但是由于政策转变时间较晚、生育支持力度不足等原因，对生育率的提振效果并不明显，陷入“低生育陷阱”。2022年日本、韩国、新加坡总和生育率分别为1.26、0.78、1.05。

此外，由于看护孩子的时间和精力成本高昂，这也体现在孩子入托、入幼、入学难，OECD国家通过政府新建托幼机构来降低看护孩子的时间成本、减轻家庭育儿负担，2020年OECD国家大部分0-2岁入托率在10%-60%之间，平均为36.0%，入托率越高、生育水平越高。

为提振生育水平、推动人口结构健康发展，我们建议：全面放开生育，加快构建生育支持体系，大力鼓励生育。一是全面放开生育，让生育权重新回到家庭，充分尊重每个人的生育意愿。二是实行差异化的个税抵扣及生育补贴、购房补贴等政策，覆盖从怀孕保健到18岁或学历教育结束。三是加大托育服务供给，大力提升0-3岁入托率从目前的4%提升至40%，并对隔代照料发放补贴。四是进一步完善女性就业权益保障，并对企业实行生育税收优惠，加快构建生育成本在国家、企业、家庭之间合理有效的分担机制。五是加大教育医疗投入，给予有孩家庭购房补贴，降低抚养直接成本。六是加强保障非婚生育的平等权利。七是建立男女平等、生育友好的社会支持系统，比如男女平等的育产假等。八是支持辅助生育。

3.2 重视儿童早期发展，投资人力资本，投资越早、回报越大

“郝克曼曲线”由诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·郝克曼提出，主要说明了教育投资回报率与年龄的关系，越早投资、回报越大。研究显示，对0-3岁早期教育的投资回报率最高，达到了1:18，而随着年龄的增长，投资回报率逐渐降低。具体来说，3-4岁的教育投资回报率为1:7，小学阶段的回报率再次降低至1:3，到了大学阶段，投资回报率降至1:1。

儿童早期发展对个人能力形成至关重要，充足营养和优质的早期教育是基础。婴幼儿的视听觉能力、认知能力、情感控制能力等发展的关键期在分娩前的4个月到分娩后40个月，有约80%的能力在此期间形成。在3岁时，人的近90%脑重量已形成。如果早期发育不良，那么独立意识、社会意识、情绪控制等方面的高级能力发展会受阻。而充足的营养和优质的早教会促进儿童早期大脑和能力的发展，一方面，营养为大脑提供充足能源，刺激神经元的连接，另一方面，正确积极的刺激、关爱等因素给儿童早期发展提供积极影响，促进大脑正常发育。

各国越来越重视学前教育，将其作为提高整体教育水平的手段，政策支持力度逐渐增加，2010-2019年OECD国家平均花费在0-5岁教育阶段的公共开支占GDP比例平均值从0.63%增至0.72%。根据国际教育标准分类法（ISCED），学前教育属于第0层次的教育，是对儿童进行指导的最初阶段。与其他教育不同，由于此阶段儿童年龄较小，学前教育通常包括教育和照看两种功能，一般来说0-3岁的儿童更多对应照看功能，4-5岁儿童更多对应教育功能。根据OECD数据，2013-2022年3岁以下儿童的幼儿发展和护理课程平均入学率从28%升至32%。欧盟委员会设定的目标是，2030年3岁以下儿童接受正规儿童保育的比重至少45%。3-5岁儿童的学前教育入学率超过90%。从公共支出的角度看，2010-2019年OECD国家平均花费在0-5岁（即6岁以下）幼儿教育阶段的公共开支占GDP比例平均值从0.63%增至0.72%。

根据公共支出和私人支出所占比例不同，可以把OECD主要国家的学前教育财政支出结构分为三类：

第一类以公共支出为主，政府是学前教育成本的主要承担者，公共支出占学前教育支出的90%以上，比如法国、瑞典，这些国家福利水平高，公共财政对学前教育提供较大补助，2019年瑞典、法国花费在0-5岁幼儿教育阶段的公共开支占GDP比例分别为1.56%、1.26%，在OECD国家中排名第2、4；

第二类是公共支出与私人支出并重，学前教育中的公共支出一般占学前教育总支出的70%左右，比如美国、澳大利亚等国家，这些国家福利水平不高，学前教育更多由政府和市场共担，2019年澳大利亚、美国花费在0-5岁幼儿教育阶段的公共开支占GDP比例分别为0.64%、0.34%；

第三类以私人支出为主、近年公共支出占比增加明显，比如韩国、日本，2019年花费在0-5岁幼儿教育阶段的公共开支占GDP比例分别为0.91%、0.81%，较2010年增加0.32、0.47个百分点，近年占比增长幅度在OECD国家中排名第2、4。

可以看到，学前教育公共支出占GDP比重与入学率呈正比。由于学前教育对未来全民素质的提升较为重要，更多的补助会带来更高的入学率，从而促进儿童在早期的发展水平，有助于未来人力资本的积累。

为提高人口素质和人力资本水平，建议关注儿童早期发展，重视儿童心理问题。儿童早期发展是指0-5儿童早期综合性发展，包括儿童体格发育、心理发育等，完善早期发展有助于儿童建立从学前阶段倒小学的衔接。在儿童心理健康问题方面，一方面完善心理健康教育体系和治疗体系，优化相关公共服务供给，兴建高质量托儿所，另一方面需要营造宽松的社会氛围，加强公共宣传，减轻儿童对心理问题的病耻感，消除心理健康污名化等。

3.3 完善户籍制度，推动常住人口市民化、公共资源均等化

我国的户籍制度不仅仅是个人身份认定，还是获取社会福利、教育机会、医疗保障等公共资源的门槛。近年户籍制度管理逐渐松动，城区常住人口300万以下的城市已经基本不存在落户限制，但是大城市的落户放松进程缓慢，公共服务与户籍挂钩的现象仍然存在，例如在教育、工作、住房等方面存在较大差距。教育方面，在子女教育和高考上，户籍与非户籍人口存在差距。2012年异地高考改革开始，部分城市放开异地高考，但北京天津等地明确进城务工随迁子女只可参加专科招生，不能参加本科招生，因此部分流动人口子女不得不回户籍地参加高考。根据《中国流动子女发展报告2021》，2020年共有25.6万随迁子女报名参加高考，占当年在校生的比重2.39%，远低于流动人口占全国人口的比重25%，说明随迁子女接受高等教育的机会低于全国平均水平。工作方面，户籍和非户籍人口在就业机会方面存在差距，部分体制内招考需要户籍人口才能参与。住房方面，当前京沪深及海南部分城市仍有限购，流动人口稳定居住需求难以满足。数据显示，2022年广东、浙江、上海、北京、江苏等13个省级及以上地区的常住人口多于户籍人口，说明这些区域人口整体净流入，且存在流动人口市民化空间，河南、安徽、贵州等18个省级及以上地区常住人口少于户籍人口，整体面临人口流出压力及养老负担压力。

对人口流入地来说，流动人口市民化能够减少留守儿童数量，在供给端增加稳定劳动力、增强城市发展动力，在需求端扩大消费、购房等需求，进而提振经济，整体收益大于成本。一是流动儿童是城市未来的劳动力，流动人口市民化一方面能够让其享受平等的教育、医疗等公共服务，有助于整体人力资本积累，另一方面流动人口能够变成稳定劳动力，缓解劳动力短缺和流失。二是流动人口变为市民之后，社会保障更为稳定，预防式储蓄减少，会带来消费、购房等方面的需求增加，从而为经济增长贡献更多力量。三是户籍制度改革的成本是需要花费一些公共福利支出，比如随迁子女的教育经费支出、医疗保障支出、养老补贴支出、社会救济补助等，但平均每个外来人口进城落户增加的边际成本有限，因为当前居住证制度背景下，外来流动人口能够享受当地很多公共服务，仅面向当地户籍人口的公共支出较少，养老补贴是主要支出，但是短期内不需要一次性支出，且最终这些支出是由中央和地方共担，能够减轻地方政府财政压力。

对于人口流出地来说，能够实现资源要素的市场化配置，缓解区域养老负担和财政压力。当前，人口老龄化是大趋势，人口流入地的养老账户得到充实，但是人口流出地区养老负担加重。部分流动人口在流入地工作生活，贡献当地税收，但是在户籍制度限制下，他们老年阶段会回到户籍地生活，对当地财政形成负担。2000-2022年黑龙江、辽宁、吉林的户籍人口数-常住人口数分别从-108.9万、-54.7万、-48.7万人变为358.1万、201.8万、-57.6万人，户籍人口数量逐渐超过常住人口数量，意味着养老负担不断加重。2023年辽宁、吉林、黑龙江养老金抚养比（在职/退休）分别为1.4、1.3、1.3，远低于全国的2.5，东北地区的抚养负担更重。

当前，根据户籍制度的登记方式和用途可以分为三类：

第一类是以个人为主体进行登记，且公民信息登记主要用于民事身份证明，欧美等西方发达国家大都以这种为主；

第二类是以家庭为登记主体，且公民信息登记主要用于人口统计、治安、选举等公共管理，例如日本、韩国等；

第三类是以家庭为登记主体，且公民信息登记不仅用于人口统计、治安、选举，还与公共服务供给等领域挂钩，例如越南、中国。

国际经验看，随着经济的不断发展，户籍制度的功能从迁移限制向居民信息登记转变，劳动力自由流动是大趋势。在工业革命之前，欧洲的封建农奴制国家限制农民流动，身份登记与住所紧密联系，在工业革命开始后，各国逐渐放松劳动力流动限制。比如德国1867年颁布的《自由迁徙法》允许劳动力自由流动，当前德国教育体制实施租售同权制度，租房同样可以享受入学资格，小学阶段的学生需根据就近入学的原则进入住房所在地指定学校就读，从初中起入学条件主要为平时成绩、老师评价和家长选择，住房所在地不再成为评判标准。日本在1941年颁布新的《户籍法》赋予了人口迁徙自由，标志着其现代户籍制度建立。当前，日本的户籍制度是登记制，主要实行“户随人走”，且户籍与社会福利脱钩，国民可以在全国范围内自由流动。

是该改革户籍制度了，推动教育等公共资源的均等化。一是深化推进户籍制度改革，消除人口自由迁移的枷锁，更好发挥户籍制度的信息登记功能，方便民事事务处理。二是完善公共服务、产业等空间布局，推进公共服务均等化。未来城市规划应该尊重人口流动规律，不能车多了限号，人多了往外撵人。推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化。三是优化区域教育资源和土地等资源供应。增加人口流入地区的中小学投入建设资金，推行新增常住人口与土地供应挂钩、跨省耕地占补平衡与城乡用地增减挂钩。